財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)的發(fā)布，對于國內(nèi)PPP項目運作帶來了不小的沖擊，在此背景下，區(qū)域性綜合開發(fā)項目后續(xù)該如何推進?過去的一些實施方式還能否復(fù)制?實踐中需要注意哪些具體問題?這些問題都是政府和社會投資人需要重點關(guān)注的問題。筆者結(jié)合近年來為此類項目提供咨詢服務(wù)的經(jīng)驗，試就上述問題進行簡單剖析。

一、區(qū)域性綜合開發(fā)項目的現(xiàn)狀

(一)基本概念

區(qū)域性綜合開發(fā)項目(以下簡稱“綜合開發(fā)項目”)，實踐中也稱片區(qū)綜合開發(fā)或園區(qū)綜合開發(fā)項目，在我國目前的法規(guī)政策中對其尚無明確的定義，一般來講，是指在符合國家及地方規(guī)劃的前提下對成片區(qū)域進行系統(tǒng)性地改造、建設(shè)、運營和維護的行為，通常會包括土地一級開發(fā)、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運營，以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入服務(wù)等內(nèi)容。從PPP項目角度看，財政部PPP綜合信息平臺將項目劃分為19個一級行業(yè)，其中“城鎮(zhèn)綜合開發(fā)”類項目基本上可以理解為即以PPP模式實施的綜合開發(fā)項目，其下包括園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地儲備、廠房建設(shè)和其他5個二級分類。

(二)綜合開發(fā)項目的常見實施模式

此類項目的傳統(tǒng)實施模式，主要包含以下幾種：一是最早的政府直接投資建設(shè)開發(fā)的模式，即政府直接作為投資主體進行區(qū)域的建設(shè)開發(fā)，資金來源主要以財政性資金為主;第二種是在政企開發(fā)的改革趨勢下，由平臺公司作為投融資主體的模式，其資金來源主要是財政性資金+債務(wù)性融資，但債務(wù)性資金的還本付息仍然依靠政府補貼;第三種是完全市場化的操作模式，由企業(yè)享有土地溢價分成或通過一二級聯(lián)動開發(fā)取得收益，政府投入較少，但隨著政策的收緊，該模式已基本陷入瓶頸。近幾年來，隨著PPP模式的興起，社會資本通過PPP方式參與區(qū)域性綜合開發(fā)已成為一個創(chuàng)新。

(三)綜合開發(fā)PPP項目的數(shù)據(jù)統(tǒng)計

根據(jù)財政部PPP中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第9期季報》，截至2017年12月末，管理庫內(nèi)城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目共有417個，占管理庫所有項目總數(shù)的5.8%，位列第四;該類項目的投資額合計為11405億元，占管理庫所有項目總投資額的10.6%，位列第三，其中單個項目投資額在100億以上的為20個。從上述數(shù)據(jù)看，PPP模式已成為綜合開發(fā)項目的重要路徑之一。

二、92號文的對綜合開發(fā)項目帶來的沖擊

2017年11月份，財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號，以下簡稱“92號文”)，提出為規(guī)范PPP項目運作，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量，一方面要嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，另一方面要集中清理不合規(guī)的已入庫項目，并對各類不合規(guī)情形作了詳細(xì)的列舉，勘稱近幾年P(guān)PP大規(guī)模推廣以來國家層面所出臺的最全面、最詳細(xì)的負(fù)面清單。從92號文的具體規(guī)定來看，與后續(xù)綜合開發(fā)PPP項目的實施特別相關(guān)的主要是以下幾個方面的問題：

(一)純政府付費類的綜合開發(fā)項目將會受限