《深化政府采購制度改革方案》要求建立集中采購機構競爭機制。集中采購機構開展競爭，是圍繞著集中采購業(yè)務，即集中采購目錄內品目的采購業(yè)務的競爭。《政府采購法》規(guī)定，納入集中采購目錄屬于通用類的政府采購項目，應當委托集中采購機構代理采購。作為協(xié)議供貨的電子化平臺，政府采購電子賣場解決的是集中采購目錄以內、公開招標限額標準以下的政府采購，也應當屬于集中采購業(yè)務，委托集中采購機構執(zhí)行。

目前，中央單位的政府采購電子賣場業(yè)務均由集中采購機構承擔。在協(xié)議供貨制度從中央向地方推廣的過程中，一些地方的電子賣場建設運營主體卻不是集中采購機構，而是財政部門。政府采購電子賣場的運營主體到底是財政部門還是集中采購機構？財政部在中央單位開展協(xié)議供貨制度的文件中明確了財政部門和集中采購機構的權責，但政府采購法規(guī)文件中卻缺乏關于協(xié)議供貨制度的詳細規(guī)定。地方在電子賣場業(yè)務執(zhí)行中并沒有完全參照中央單位電子賣場的運營模式，而是依據(jù)各自不同的認識確立了不同的運營主體。集中采購機構開展競爭，要不要在電子賣場業(yè)務中開展競爭？如果電子賣場也是競爭的業(yè)務之一，那么歸屬于財政部門的電子賣場與歸屬于集中采購機構的電子賣場之間的競爭，不就成了財政部門和集中采購機構之間的競爭嗎？政府采購電子賣場的運營主體歸屬問題本質上是協(xié)議供貨標后執(zhí)行中運營主體的歸屬問題，這看似是一個小問題，但正是對這個小問題的不同認識，造成了當前集中采購機構不同的發(fā)展狀況，甚至還將影響集中采購機構的生存與發(fā)展。對這個問題進行研究，并不是要改變現(xiàn)狀，而是要厘清電子賣場監(jiān)督管理職能和執(zhí)行職能的邊界，同時在集中采購機構開展競爭的大背景下探索電子賣場的發(fā)展和集中采購機構的未來。

財政部文件對執(zhí)行協(xié)議供貨制度的規(guī)定

財政部在《中央單位政府采購管理實施辦法》（財庫〔2004〕104號）、《中央單位政府集中采購管理實施辦法》（財庫〔2007〕3號）、《財政部關于進一步做好中央單位政府集中采購工作有關問題的通知》（財庫〔2009〕101號）三份文件中對中央單位協(xié)議供貨執(zhí)行中各方的職責進行了明確規(guī)定。這三份文件始終貫徹《國務院辦公廳轉發(fā)財政部關于全面推進政府采購制度改革意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕74號）關于政府采購管理職能與執(zhí)行職能分離的要求?！吨醒雴挝徽胁少徆芾韺嵤┺k法》（財庫〔2007〕3號）在總則中規(guī)定：“政府集中采購實行監(jiān)督管理職能與操作執(zhí)行職能相分離的管理體制。財政部是中央單位政府采購工作的監(jiān)督管理部門，負責政府集中采購活動中的各項監(jiān)督管理職責。中央單位和集中采購機構履行操作執(zhí)行職能，接受財政部的監(jiān)督管理”。

作為主管部門的財政部，在協(xié)議供貨執(zhí)行中主要承擔了管理職能，負責對協(xié)議供貨或定點采購的管理、執(zhí)行要求和處罰等作出規(guī)定。財政部負責備案的事項有：采購方案（包括擬采用的采購方式、采購進度計劃、供應商資格條件、評標或評審標準、中標或成交供應商數(shù)量或淘汰比例、服務承諾條件和協(xié)議有效期等內容）；集中采購機構組織的協(xié)議供貨、定點采購協(xié)議書副本。負責審批的事項有：集中采購機構組織實施協(xié)議供貨采購、定點采購，其實施方案、招標文件、中標結果、協(xié)議內容中需要變更的；政府集中采購的協(xié)議供貨協(xié)議書、定點采購協(xié)議書和財政部門直接支付項目采購合同的變更，涉及支付金額的。財政部對中標供應商履約實施監(jiān)督管理，對協(xié)議供貨或定點采購的中標供應商進行監(jiān)督檢查。涉及對中標供應商處以罰款、禁止參加政府采購活動、列入不良行為記錄名單等處罰的，應由財政部依法作出決定。

作為操作執(zhí)行部門的集中采購機構，在協(xié)議供貨中主要承擔具體實施的組織工作。集中采購機構應在協(xié)議供貨或定點采購活動開始前征求中央單位和供應商等方面的意見，制定采購方案。采購方案應在確定貨物、服務項目目錄和供應商名單前報財政部備案。集中采購機構負責確定和公告協(xié)議供貨、定點采購中標貨物、服務項目目錄和供應商名單。協(xié)議供貨或定點采購實施中，集中采購機構應根據(jù)協(xié)議約定對實施情況進行跟蹤和市場調查，督促中標供應商按照協(xié)議規(guī)定履行價格和服務的承諾。同時，還要按照與供應商簽訂的采購協(xié)議內容，對協(xié)議產品價格、定點服務質量、供應商執(zhí)行協(xié)議情況等進行檢查和監(jiān)測，并淘汰考評不合格的供應商。集中采購機構作為采購活動的組織者，可以對違反采購協(xié)議規(guī)定的行為向社會進行公告，但禁止評審專家和供應商參與政府采購活動、罰款等處罰，應由財政部依法作出決定。

作為采購人，中央單位應按照財政部規(guī)定和集中采購機構公告的協(xié)議供貨、定點采購貨物、服務項目目錄及供應商名單實施采購。供應商違反協(xié)議或者不遵守中標承諾的，中央單位可以向集中采購機構反映，也可以向財政部反映。

財政部在協(xié)議供貨執(zhí)行的規(guī)定中，始終堅持“管采分離”原則，將協(xié)議供貨的具體組織工作委托給集中采購機構。集中采購機構一方面按照財政部的規(guī)定，另一方面按照框架協(xié)議中與供應商的約定組織開展工作。協(xié)議供貨、定點采購的執(zhí)行以財政部規(guī)定和指定媒體及相關媒體共同公告的貨物、服務項目目錄和供應商名單為準，媒體公告結果不一致時，以財政部指定媒體為準。集中采購機構負責公告工作。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的飛速發(fā)展，通過網(wǎng)站建立的協(xié)議供貨電子化平臺，早期的功能其實就是代替?zhèn)鹘y(tǒng)媒體公布貨物、服務項目目錄和供應商名單，即為采購人提供查詢功能，這也是政府采購電子賣場最基本的功能。財政部未出臺協(xié)議供貨制度的具體規(guī)定，地方在執(zhí)行協(xié)議供貨時本應參照財政部對中央單位協(xié)議供貨的制度設計，而現(xiàn)實卻并非如此。

地方在執(zhí)行協(xié)議供貨制度中的認識分歧

地方在執(zhí)行協(xié)議供貨制度中，一部分省市嚴格參照中央電子賣場監(jiān)督管理與執(zhí)行運營分離的模式，一部分省市的財政部門并沒有將電子賣場的運營歸屬于集中采購機構，而是自己既監(jiān)督管理又執(zhí)行運營。這主要源于人們對誰是協(xié)議供貨公開招標項目的采購人存在分歧。在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）廢止之前，協(xié)議供貨項目必須采用公開招標方式確定商品和供應商。既然是公開招標項目，就必須有采購人和采購人的委托。協(xié)議供貨項目的采購人是相關所有預算單位，然而項目招標過程中不可能所有預算單位都參與，這就需要一個能代表所有預算單位的采購人代表，將協(xié)議供貨項目委托于集中采購機構。